ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ И ЕЁ СУБЪЕКТОВ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ (на примере Центрального федерального округа)

скачать

 

Пароль для архива: OFFQpJJ8aARKUcL

 

НИКОНОВ АЛЕКСАНДР НИКОЛАЕВИЧ

ПОЛИТИКО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РФ И ЕЁ СУБЪЕКТОВ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ (на примере Центрального федерального округа)

Специальность: - политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание учёной степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: доктор юридических наук, про­фессор

ПРИДВОРОВ Н. А.

Орёл - 2004

Содержание

Введение 3

Глава 1. Административная реформа как политико-правовая основасовершенствования государственного строительства вРоссийской Федерации 5

1.1. Сущность, приоритеты и особенности административной ре­формы в Российской Федерации: политико-правовой аспект 15

1.2. Совершенствскоование современной системы и структуры ога-

нов государственной власти Российской Федерации

Глава 2. Взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ - системооб­разующий фактор административной реформы 54 2.1. Модель взаимодействия федеральных и региональных органов

государственной власти: характерные черты и особенности 54

t 2.2. Роль и место парламентского контроля в механизме

*взаимодействия органов государственной власти81

Глава 3. Оптимизация политико-правового регулирования взаимодейст­вия органов государственной власти субъектов РФ в процессе административной реформы 108

3.1. Основные проблемы и некоторые противоречия взаимодейст­вия органов государственной власти в Российской Федерации 108

3.2. О некоторых направлениях, формах и методах совершенство­вания законодательства в области взаимодействия органов го­сударственной власти 133

Заключение155

Список используемых источников и литературы162

Приложения

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. В Российской Федерации происхо­дит активный процесс административной реформы, направленный на демокра­тизацию государства, укрепление динамичной рыночной экономики, усиление роли гражданского общества. Административная реформа понимается как со­циальное, политико-правовое явление, обуславливающее модернизацию всей системы управления государством, включая муниципальное управление и ад­министративно-территориальное устройство. В Послании Президента Россий­ской Федерации В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации «О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней поли­тики государства» от 16 мая 2003 года отмечается, что административная ре­форма слишком затянулась и требует дополнительного политического импуль­са.

Именно в этой связи становится важным изучение теоретико-методологических аспектов административной реформы и обобщение практики ее реализации в отношении одной из наиболее актуальных проблем, касающей­ся взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ. В большей степени органы власти призваны обеспечивать эффективность реали­зации функций государства, достижение стратегических и тактических задач и этапов административного реформирования. Актуальность темы диссертаци­онного исследования определяется и рядом других обстоятельств:

во-первых, изменение объектов публичного управления порождает необ­ходимость создания новых органов управления и управляемых систем. В на­стоящее время приходится констатировать, что сложившаяся система админи­стративного управления не справляется должным образом с возложенными на неё функциями;

во-вторых, складываются новые функции государственного управления, многие из имеющихся либо не отвечают первоочередным задачам государст­венного строительства, либо существенно изменяются;

в-третьих, в последнее время предпринята новая попытка политико-правового реформирования (Указ Президента РФ от 23.07.03 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах», поправки к Федеральному закону РФ от 04.07.2003 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государствен­ной власти субъектов РФ» и т.д.), что актуализирует задачу исследования про­блемы взаимодействия федеральной государственной власти и органов власти субъектов РФ в современных условиях. Сужение договорной практики между Федерацией и её субъектами, расширение региональных и межрегиональных договорных отношений, предоставление большей инициативы местным сооб­ществам - это позитивные элементы реформы. Они должны способствовать экономическому подъёму субъектов РФ, раскрепощению их внутренних сил. «Региональный» фактор будет одним из определяющих в решении социально-экономических проблем. С другой стороны, процесс административного ре­формирования носит не стихийный, а целенаправленный характер, происходя­щий на фоне возрастания уровня и значения Федерации в плане определения общей стратегии и тактики, общего направления реформ, взаимодействия раз­личных ветвей и уровней власти;

в-четвертых, отсутствие эффективного механизма разграничения полно­мочий между федеральным центром и субъектами, ответственности, порядка осуществления полномочий, их финансовой обеспеченности порождает про­блему сбалансированности развития двух тенденций: стремления субъектов РФ к самостоятельности, самоуправлению при укреплении федерального центра, его ведущих позиций в государственном регулировании.

Перечисленные проблемы являются весьма актуальными и поэтому за­служивают всестороннего исследования в контексте реализации общегосудар­ственной стратегии модернизации российского общества.

Степень разработанности проблемы. Специфика взаимодействия орга­нов государственной власти в рамках федеративного государства, выражаю­щаяся в сотрудничестве, подчинении, взаимодействии, а также субсидиарности(особенно на уровне вертикального разделения властей) исследуется в россий­ской и зарубежной науке, но пока детально не изучена. Это связано с много­плановостью и сложностью поставленной проблемы. Комплексное политике-правовое исследование по заявленной тематике отсутствует, хотя издано значи­тельное количество научных трудов, затрагивающих отдельные аспекты.

Освещение отдельных вопросов исследуемой темы нашло отражение в дореволюционных работах российских учёных-правоведов Н.И. Лазаревского, П.И. Новгородцева[1], а также в трудах современных отечественных авторов С.А. Авакьяна, Ю.А. Тихомирова, В.Е. Чиркина .

2 См.: Авакьян С.А. Конституционное право. М., 2002; Тихомиров Ю.А. Госу­дарственно - правовые аспекты федерализма // Федерализм. 1999. № 2. С. 23 — 36; Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидарность // Государство и право. 2002. № 5. С. 6 — 7.


В диссертации использовались результаты исследований, касающихся развития политической системы современной России, сущности федерализма, статуса органов государственной власти, взаимоотношений субъектов РФ, про­блем федерального вмешательства, осуществленных такими авторами, как А.В. Агапов, В.Ф. Анисимов, И.Н. Барциц, И.Л. Бачило, А.В. Безруков, В.Н. Болды­рев, М. Варлен-Бева, Л.Н. Васильева, Д.М. Ветров, В.В. Герасимова, А.А. Дё­мин, М.Н. Карасёв, Б. Мильнер, В.В. Пылин, Н.С. Слепцов, М.Л. Шелютто[2].


Ряд вопросов, связанных с содержанием и проблемами административно­го реформирования в отечественной и зарубежной практике проанализированы в трудах Л.В. Сморгунова, Г.В; Бакушева, М.А. Краснова, А.В. Тихонова, П.П. Зинченко, Ж. Макру, Б. Кука[3].

Повышению интереса к взаимодействию органов государственной власти способствуют политические изменения в обществе, что объясняет появление диссертационных исследований соответствующего направления1.

Важное значение для разработки данной темы имеют опубликованные труды Е.С. Строева, М.Н. Дмитриева, Д.Н. Козака[4] и других высших должност­ных лиц государства.

Несмотря на значительный объем научных публикаций, посвященных взаимодействию федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ, политике - правовые проблемы остаются исследованными недостаточно полно. Более того, практически отсутствуют работы, освещающие специфику этого взаимодействия в условиях административной реформы. Исходя из этого, на­стоящее исследование призвано восполнить этот существенный в научном и особенно практическом плане пробел.

См.: Луковка Е.А. Конституционно - правовое регулирование разделения и взаимодействия властей в краях - субъектах Российской Федерации: Автореф. дис... канд. юрид. наук. М., 2001; Некрасов СИ. Единство и разделение госу­дарственной власти в Российской Федерации (Федерация и субъекты): Авто­реф. дис...канд. юрид. наук. М., 1999; Современная российская модель разде­ления власти между Федерацией и её субъектами: Актуальные правовые про­блемы. М.:ИНИОН РАН. 1996; Чеботарёв Т.Н. Принцип разделения властей в конституционной системе Российской Федерации: Автореф.. дис....канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1998; Багаба А.И. Разграничение полномочий и предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами в условиях становле­ния федеральных округов. Автореф. дис...канд. юрид. наук. М, 2003. С. 24.


Объектом диссертационного исследования; являются общественно-политические и правовые отношения, складывающиеся в системе взаимодейст­вия федеральных органов власти и органов власти субъектов РФ в процессе осуществления административной реформы.

Предметом диссертационного исследования являются особенности нормативно-правового регулирования и политическое содержание взаимодей­ствия органов государственной власти РФ и субъектов РФ в условиях полити­ко-административной реформы (на примере Центрального федерального окру­га).

Цель и задачи исследования. Целью диссертационной работы является выявление проблем, отдельных противоречий и приоритетных направлений со­вершенствования взаимодействия федеральных органов государственной вла­сти и органов власти субъектов РФ в условиях административной реформы. Данная цель потребовала решения следующих задач:

- охарактеризовать содержание, выделить приоритетные направления и особенности реализации административной реформы в современной России;

- проанализировать действующую нормативную правовую базу, регла­ментирующую взаимодействие органов государственной власти РФ и ее субъ­ектов;

- выявить основные политико-правовые проблемы формирования и функ­ционирования современной системы органов государственной власти и? пред­ложить пути их разрешения;

- разработать содержательные характеристики политико-правовой моде­ли взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов го­сударственной власти субъектов РФ;

- определить оптимальные пути совершенствования взаимодействия фе­деральных и региональных органов государственной f власти в условиях адми­нистративной реформы (на примере ЦФО).

Основное направление исследования отражено автором в выдвинутой гипотезе: в условиях федеративного государства взаимодействие федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ выступает системообразующим фактором, воздействие которого на качест-


во политико-правового регулирования общественных отношений, консолида­цию общества, согласование политических интересов является определяющим, что предполагает особую значимость его совершенствования в процессе осуще­ствляемой административной реформы.

Теоретическая и методологическая основа исследования. В основе диссертационного исследования лежат положения и выводы ведущих россий­ских и зарубежных учёных, специализирующихся в области федеративных от­ношений, теории государственного управления, разделения властей, правового регулирования деятельности органов государственной власти.

Для выработки объективных представлений о взаимодействии органов государственной власти РФ и субъектов РФ использовались различные методы, позволяющие составить наиболее полную картину политико-правовой реально­сти, среди которых общие методы научного познания общественных явлений и процессов (анализ и синтез, индукция и дедукция, системный, структурно-функциональный, ценностно-нормативный анализ), а также частно-научные: исторический, социологический, конкретно-юридический, сравнительно-правовой.

Эмпирическую базу диссертационной работы составили материалы, ка­сающиеся взаимодействия органов государственной власти РФ и субъектов РФ. Для раскрытия темы диссертационного исследования использовались: Консти­туция РФ, федеральные законы[5], Указы Президента РФ[6], законодательство субъектов РФ, входящих в Центральный федеральный округ, и иные норматив-



[1] См.: Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Спб^ 1910. Т. 2: Административное право. С. 207; Новгородцев П.М., Покровский И.А. О праве на существование. СПб., 1835.

[2] См.: Агапов А.В. Статус территориальных органов федеральной исполнитель­ной власти в субъектах федерации // Тр. Моск. гос. юрид. акад. М., 1997. № 1. С.19 - 35; Анисимов В.Ф. О равноправии взаимоотношений субъектов РФ в пространстве российского федерализма // Актуальные проблемы юриспруден­ции. 1999. Вып. З..Ч.1. С. 48 - 52; Барциц И.Н. Институт федерального вмеша­тельства: потребность в разработке и система мер // Государство и право. 2001. № 5. С. 29; Бачило И.Л. Актуальность проблем развития исполнительной вла­сти в Российской Федерации (круглый стол «О некоторых актуальных пробле­мах административного права») // Государство и право. 1997. № 6. С. 7; Болды­рев В.Н. Социально-экономические и организационно-правовые проблемы обеспечения единства власти и управления в условиях трансформации государ­ства // Правовая наука и реформа юридического образования // ВГУ. Воронеж, 1999. Вып. 10. С. 36; Варлен-Бева М. Некоторые противоречия российского фе-

дерализма // Право и жизнь. 2001. № 41. С. 151 - 157; Васильева Л.Н. Взаимо­отношения федеральных и региональных органов исполнительной власти: пути совершенствования // Журн. рос. права, 2000. № 8. С. 162 — 166; Герасимова В.В. Проблемы взаимодействия федеральных территориальных структур с ор­ганами власти субъектов РФ // Вестн. Поволж. акад. гос. службы. 2001. № 1. С. 90; Ветров Д.М. Остаточная компетенция субъектов РФ при договорном раз­граничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и субъектов РФ 7/ Вестн. Челяб. ун-та. Сер. 9. Право. 2001. № 2. С. 36 -42; Демин А.А. Административное право Российской Федерации. Учеб. посо­бие. М., 2002. С. 106; Карасев М.Н. Институт совместного ведения РФ и субъ­ектов Федерации // Журн. рос. права. 2001. № 9. С. 37 - 42; Козак Д.Н. Пробле­мы разграничения полномочий между федеральными органами государствен­ной власти и органами государственной власти субъектов РФ II Журн. рос. пра­ва. 2002. № 5. С. 3 — 11; Мильнер Б. Исполнительная власть: принципы органи­зации и управления // Вопр. экономики. 2002. № 7. С 94'- 108; Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного са­моуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13 - 20; Слепцов Н.С. Фе­деративные отношения на современном этапе развития России // Гос. и муни-цип. упр. Ростов-на-Дону, 2001. № 2. С. 53 - 65; Шелютто Н. Полномочия зако­нодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ // Адвокат. 1998. № 9. С. 68 - 83; Безруков А.В. Реформирование властной вертикали в условиях разграничения федеральной и региональной компетенции // Власть и политика. 2003. № 12. С. 55 - 59.

[3] См.: Сморгунов Л.В. Сравнительный анализ административных реформ в за­падных странах // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 2000. № 3. С. 60 - 62; Бакушев Г.В. Административная реформа: траек­тория пути // Российская Федерация сегодня. 2002. № 1. С. 24; Краснов М.А. История попыток административной реформы (1991 - 2001 гг.) // Эффектив­ность осуществления государственного управления в России. Рабочие материа­лы. М., 2002. С. 42; Тихонов А.В. Социология управления. Теоретические осно­вы. Санкт - Петербург, 2000. С. 26; Зинченко П.П. О технологии администра­тивной реформы // Наша власть: дела и лица. 2002. № 10. С. 35; Макру Ж. Рас­пределение властных полномочий в Российской Федерации в свете сущест­вующей практики федеративных государств - членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. № 9. С. 117; Cook B.J. Bureaucratic Politics and Regula­tory Reform. New York, 1988. P. 1- 4.

[4] См.: Строев Е.С. Успех реформ в осознании их необходимости. Орёл, 1995; Сильные регионы - сильная Россия // Регионы России. М., 1998; Трудный путь становления отечественного федерализма // Федерализм. 1999., № 1; Горжусь моей Родиной. М., 1999; Самоопределение России и глобальная модернизация. М., 2001.; Дмитриев М. Реформа государственного управления в России // Го­сударственная служба. 2002. № 1. С. 28.; Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органа­ми государственной власти субъектов РФ // Журн. рос. права. 2002. № 5. С. 3 -11.

ом.: Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Федерал, закон РФ от 6 октября 1999 года (в ред. от 7 июля 2003 г.) // Собр. законодательства РФ. 1999. № 42. Ст. 5005; № 31. Ст. 3205; 2001. № 7. Ст. 608; 2003. № 19. Ст. 1792; № 30. Ст. 3024; № 50. Ст. 4930; 2003. № 27 (42). Ст. 2709; Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: Фе­дерал, конституц. закон РФ от 26 февраля 1997 г. // Собр. законодательства РФ. 1997. №9. Ст. 1011.

[6] См.: О мерах по проведению административной реформы в 2003 - 2004 годах: Указ Президента РФ от 25 июня 2003 г. // Рос. газ. 2003.25 июня.