ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

скачать

 

Пароль для архива: QijDCFSiUWstUjR

 

ОШКИН АЛЕКСЕЙ НИКОЛАЕВИЧ

ПРАВОВОЙ СТАТУС ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В УСЛОВИЯХ АДМИНИСТРАТИВНОЙ РЕФОРМЫ

Специальность - Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии

ДИССЕРТАЦИЯ

на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Научный руководитель: доктор политических наук, профессор Медведев Николай Павлович

Москва - 2005

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

Глава 1. Теоретико-методологические аспекты анализа

системы органов исполнительной власти субъектов

Российской Федерации 16

1.1 Основные принципы организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации 16 1.2. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в условиях укрепления единой системы исполнительной власти в России 39

Глава 2. Проблемы правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы 78

2.1. Органы исполнительной власти субъектов Федерации в условиях разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами 78

2.2. Правовой статус высшего должностного лица субъекта Российской Федерации как главы исполнительной власти 93

2.3. Правовые проблемы организации исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы 130

2.4. Заключение 147

Список источников и литературы

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы исследования. Объективный анализ различных сфер общественной жизни России и процесса реформирования российской государственности говорит о постоянном возрастании роли органов исполнительной власти субъектов Федерации в единой системе органов государственной власти России.

Приведение в соответствие с современными реалиями жизни основных функций органов исполнительной власти в Российской Федерации является одним из непременных условий повышения эффективности российского государства. В этой связи важнейшей задачей реформы системы государственного управления в России является создание эффективно функционирующей и целостной системы исполнительной власти в условиях федеративного государства

Эти обстоятельства обуславливают актуальность проблемы формирования долгосрочной стратегии построения и функционирования системы исполнительной власти в Российской Федерации, ее структурной организации, как на уровне федерального центра, так и на уровне субъектов Федерации, а также выработки постоянных и устойчивых долговременных связей между ее органами.

Федеративная природа российского государства предопределяет особую роль органов исполнительной власти субъектов Федерации в процессе реформирования федеративных отношений в России, так как именно на них ложится основное бремя практической реализации принятых на федеральном уровне общегосударственных решений.

Этими факторами и объясняется во многом повышенное внимание исследователей и специалистов к проблемам построения системы исполнительной власти в субъектах Российской Федерации и, в первую очередь, к определению правового статуса органов исполнительной власти субъектов Федерации, объема их полномочий во взаимоотношениях с органами государственной власти Российской Федерации и местного самоуправления в условиях реформирования системы государственного управления в России.

К сожалению, до настоящего времени вопросы реформирования исполнительной власти субъектов Российской Федерации до конца не получили необходимого правового обеспечения и не стали предметом глубокого научного осмысления и анализа.

В то же время в рамках процесса реформирования системы государственного управления в Российской Федерации необходимо четко обозначить и откорректировать на законодательном уровне правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с учетом современных жизненных реалий.

Как представляется, непосредственное влияние на корректировку правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации оказали решения Президента России по проведению административной реформы в Российской Федерации, в рамках которой произошли серьезные изменения в системе и структуре федеральных органов исполнительной власти, что привело к соответствующей трансформации органов исполнительной власти субъектов Федерации.

Большая работа по формированию правовой базы в процессе упорядочения управленческой структуры российского государства осуществляется законотворческой деятельностью Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации. Особую актуальность теме диссертационного исследования придают последние изменения федерального законодательства, связанные с порядком наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, направленные на практическую реализацию конституционных положений о единой системе исполнительной власти в России.

Кроме того, положениями федерального законодательства определены новые механизмы ответственности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в случае несоблюдения ими норм Конституции России и положений федерального законодательства, что напрямую оказывает влияние на процесс трансформации федеративных отношений в современной России.

Актуализирует тему диссертации и отмена с 1 января 2005 г. прямых всенародных выборов высших должностных лиц субъектов Российской Федерации, что способствует укреплению единства системы органов исполнительной власти Российской Федерации. Однако чрезмерная централизация системы исполнительной власти в России ограничивает возможности общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти, прежде всего через региональные законодательные собрания и региональные отделения политических партий. В связи с этим, прозвучавшая в апреле 2005 г. в Послании Президента России Федеральному Собранию Российской Федерации инициатива по поводу возможности наделения полномочиями главы исполнительной власти субъекта Федерации лидера партии, победившей на выборах депутатов законодательного собрания субъекта, может компенсировать сложившийся дисбаланс влияния региональной представительной власти и региональных партийных структур на формирование и деятельность органов исполнительной власти.

Все вышесказанное позволяет в теоретическом и практическом плане сделать вывод, что в Российской Федерации, как на уровне федерального центра, так и на уровне регионов идет поиск оптимальной структуры организации системы исполнительной власти, которая одновременно способствовала бы как большей самостоятельности российских регионов, так и укреплению единства и целостности российского федеративного государства.

Вместе с тем, без фундаментальных научных исследований по вопросам организации целостной и эффективно функционирующей системы исполнительной власти, как на уровне Российской Федерации, так и на уровне субъектов Федерации невозможно совершенствование и дальнейшее реформирование системы государственного управления в России.

Степень научной разработанности проблемы. За последнее время по проблемам организации и функционирования исполнительной власти в Российской Федерации, как на федеральном, так и на региональном уровнях опубликовано большое число научных работ в виде диссертационных исследований, монографий, отдельных статей в периодических изданиях, специализированных журналах и научных сборниках.

В настоящее время ученые и специалисты проявляют большой интерес и внимание к теоретическим разработкам по проблемам реформирования исполнительной власти в Российской Федерации, в том числе и на уровне субъектов Федерации. Все более системным и многоаспектным становится практика обсуждения и согласования на различных уровнях соответствующих федеральных и региональных законов и законопроектов, посвященных проблемам исполнительной власти в России.

Перечисленные выше обстоятельства обуславливают повышенный научно-практический интерес к исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также проблемам взаимоотношений ее органов с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными подразделениями.

Современное состояние и пути трансформации исполнительной власти в России, проблемы организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, взаимоотношения федеральных органов исполнительной власти иорганов исполнительной власти субъектов Федерации широко отражены в работах современных отечественных ученых[1] - С.А. Авакьяна, А.С. Автономова, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахраха, А.И. Бобылева, Н.А. Игнатюк, Ю.М. Козлова, М.А. Краснова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, А.Ф. Ноздрачева, В.В. Полянского, Л.Л. Попова, Н.Г. Салищевой Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, и других видных специалистов.

Проблемы российского федерализма и политико-правового оформления государственной власти субъектов Российской Федерации получили широкое отражение в трудах Р.Г. Абдулатипова, Л.Ф. Болтенковой, К.В. Калининой, Л.М. Карапетяна, В.Н. Лысенко, А.А. Мацнева, Н.П. Медведева, В.А. Михайлова, М.В. Столярова, СМ. Шахрая, Б.С. Эбзеева.[2]

В то же время, к сожалению, в многочисленных статьях, монографиях, диссертационных работах по данной тематике зачастую рассматриваются лишь отдельные аспекты правового статуса органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Вместе с тем, системный и комплексный анализ специфики правового статуса органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации и проблем их деятельности в условиях административной реформы предполагает обращение не только к работам по юридическим наукам, но и затрагивает политологические, социологические, исторические и ряд других аспектов федеративных отношений в России.

Объект исследования. Объектом исследования являются государственно-правовые и общественные отношения по поводу исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Предмет исследования. Предметом исследования являются особенности правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и закономерности их функционирования в условиях реформирования системы государственного управления в России.

Цель и задачи исследования.

Цель исследования: раскрыть особенности правового статуса органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, основные принципы их организации и функционирования в условиях административной реформы.

Задачи исследования:

проанализировать теоретические аспекты организации и функционирования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

охарактеризовать проблемы правового статуса органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации в условиях реформирования федеративных отношений;

- определить роль и место института высшего должностного лица субъекта Российской Федерации в системе органов исполнительной власти;

исследовать правовые механизмы взаимодействия и взаимоответственности между федеральными и региональными органами исполнительной власти Российской Федерации в условиях разграничения предметов ведения и полномочий в современной России;

- выявить роль и место органов исполнительной власти субъектов Федерации в организации единой системы исполнительной власти в Российской Федерации.

Методологическая и теоретическая основа исследования.

Методологической основой исследования является система научных методов познания, позволяющих осуществить всесторонний анализ предмета исследования и сделать выводы по нему. При проведении исследования использовались, в частности, системный, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, исторический и другие методы.

Теоретическую базу диссертационного исследования составляют научные труды российских и ряда зарубежных ученых, занимающихся проблемами государственного управления. В ходе исследования были использованы общетеоретические положения, изложенные в научных работах по теории государства и права, конституционному и



[1] Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. — М., 1999; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М., 1997; Бобылев А.И., Горшкова Н.Г., Ивакин В.И. Исполнительная власть в России: теория и практика ее осуществления. — М., 2003; Государственная власть и местное самоуправление в Москве / Под ред. С.А. Авакьяна. - М., 2001; Игнатюк Н.А. Компетенция органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. - М., 1999; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под. ред. И.Л. Бачило. - М., 1998; Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. - М., 2000; Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития. / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева — М., 2004.; Туманов В.А., Баглай М.В., Малеин Н.С. и др. Конституция и закон: стабильность и динамизм. - М., 1998; Умнова И.А. Конституционные основы современного федерализма. - М., 1998; Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование) / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001; Чиркин В.Е. Государственное управление. - М., 2001.

[2] См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. В 3-х книгах. — М., 1992 - 1993; Абдулатипов Р.Г. Федералогия. - М., 2004; Болтенкова Л.Ф. Развитие федерализма в России: вопросы теории, истории и социально-политической практики. — М., 2004; Институты региональной политической власти: Сборник научных статей / Под ред. проф. Н.П. Медведева. Вып. 1. - М., 2004.; Калинина К.В. Федерализм и национальный вопрос // Российский федерализм: опыт становления и стратегия перспектив. - М., 1998; Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001; Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. - М., 1995; Мацнев А.А. Регион и формирование федеративных отношений в России. - М., 1998; Медведев Н.П. Политическая регионалистика. - М., 2005; Михайлов В.А.

Национальная политика как фактор государственного строительства. - М., 1995; Столяров М.В. Компетенция власти: разграничение предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в условиях реформирования: Учебное пособие. -М., 2005; Столяров М.В. Россия в пути. Новая федерация и Западная Европа. Сравнительное исследование по проблемам федерализма и регионализма в Российской Федерации и странах Западной Европы. - Казань; Шахрай СМ. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма // Федерализм власти и власть федерализма. — М., 1997; Эбзеев Б.С. Конституционное право и государственное строительство - М., 1999.